2001年8月我们走访了美国环境保护局，了解环境标准制定、审查、修改的管理过程，以及和科学技术的关系。环境标准的制订和国家经济发展水平相一致，任何一项环境标准都可影响千万人的健康，同时执行这样的标准要使工矿企业花费成千上万的美元。因此，当环境保护局准备制定或改变一个标准时，必须依赖于科学研究。环境标准是制订法律的依据，依靠最佳实用技术可以达到环境标准。经济发展水平、环境保护法规、环境标准、科学技术形成一个有机的整体。多年来的实践说明，这种模式有可操作性，是行之有效的。

　　1.美国环境质量标准的制定过程

　　八十年代，美国环保局长提出了有关颗粒物排放的国家大气环境质量标准作重大修改的建议，由不考虑粒度的总悬浮颗粒物改为广为人知的对人体健康更为有害的可吸入颗粒物。这不是任何瞬时决定的结果，而是一个8年前，便开始了的复杂的、长期研究过程的结果。

　　修改一项国家大气环境质量标准的程序包括五个主要步骤：

　　（1）将有关的科学资料汇总进规范文件中；

　　（2）对报告中规范文件资料的评价；

　　（3）清洁空气科学顾问的建设；

　　（4）在《联邦年鉴》上发表新提出的标准；

　　（5）最终标准的公布。

　　整个过程是极为复杂的。颗粒物标准的修订凝结了数十个环境保护局的机构与试验室、数百名科学家与数千名研究者总共近3000余人的心血与智慧。

　　2.美国制定排放限值和标准的法律依据

　　美国的《联邦水污染控制法修正案》提出了实施联邦水污染控制的规划要求，实施全国污染物排放消除系统（NPDES）的许可证制度，控制污染源直接向自然水体排放，达到恢复和保持全国水体的化学、物理和生物完整性目标。确定污染源的排放限值和标准是实施NPDES许可证制度的最重要的工作内容，对此，该法规制定了排放限值的制定原则，以及废水排放源达到排放限值的日期。根据该法提出的计划，所有向自然水体排放废水的污染源（直接排放源）必须分步达到依据现有最佳实用技术（BPT）制订的排放限值，和依据现有最佳经济可行技术（BAT）制订的污染源实施标准（NSPS）。对于向公共污水处理厂排放的污染源，法律要求通过城市污水处理厂实施污染源预处理标准加以控制。

　　美国环保局据此设置了专门机构开始排放限值准则（ELGS）的编制工作。环境保护局编制的排放限值准则主要是为不同工业行业规定限制各种污染物排放限值和标准。它是根据不同工业行业加工工艺、污染物种类及发生量、废水排放特性等主要因素，以不同处理技术水平为依据制定的排放限值和标准，由环境保护局依法颁布后成为法规，具有法律效力，各方都必须遵照执行。

　　1977年12月，美国总统签署了《清洁水法》（经修订过的联邦水污染控制法），该法针对环境保护局在制订和实施ELS过程中存在的问题，对原法中部分规定又作了下列几方面的调整和补充。

　　进入九十年代，环境保护局在编制排放限值和标准过程中，特别是提出排放限值和标准草案后，必须依法征求公众意见，包括举行各种听证会，乃至在各方意见无法取得一致时进行诉讼，由法院做出裁决。例如环境保护局制定出纺织工业的最佳实用技术和最佳经济可行技术排放限值和污染源实施标准，美国编织制造协会对此表示不满，向法院提出诉讼，法院裁决除最佳实用技术外，对于其余要求环境保护局再作进一步的工作。环境保护局最终颁布的排放限值和标准必须载入联邦法规登记才具有法律效力，否则只能是行政管理规定，在法规上无约束力。与此同时，环境保护局必须提出排放限值和标准的编制文件（相当于编制说明）。说明法律依据，行业概况，确定排放限值和标准的技术依据，费用分析，以及其它非水质影响（如空气污染、污泥产生量、能源消耗等）。

　　依据《清洁水法》的规定，环境保护局对制订的排放限值和标准，可根据实施过程中污染物的消减程度作必要的调整，工业行业可对其实施的行业和子行业排放限值和标准提出修正要求。

　　排放限值和标准的内容

　　环境保护局编制排放限值和标准以不同工业行业为对象。美国对现行工业虽有统一的标准分类。但这种分类并未考虑工业排污特性，对编制排放限值和标准并不完全适用。例如有机和无机化工同属化工这一类，而这两类化工的排污特性各异，也难以按一类编制排放限值和标准。为此，环境保护局在编制排放限值和标准时将工业行业分为49类（见表1）。

　　各行业的各种排放限值和标准一般分期分批提出，有的先提出最佳实用技术排放限值，然后是最佳经济可行技术限值。也有的行业先提出所属部分子行业的排放限值和标准，其余子行业的排放限值和标准陆续制定，逐步使之完善。

　　环境保护局编制各工业行业排放限值和标准的主要步骤及内容基本一致，虽在具体作法上根据各行业的特点会有所不同。

　　收集和分析各种有关数据和资料

　　这是编制排放限值和标准的主要依据，是一项极其重要的基础性工作，内容包括收集和分析现有数据和资料，制订工厂采样分析计划以获得必需的数据，完成这次工作要花费相当长的时间和相当高的费用，任务相当繁重。

　  推行排污权交易

  　 1990年，美国国会修改了“清洁空气法”，对造成全美酸雨的二氧化硫和氧化确定了一个全国指标，然后环保局在全美大发电厂中分配这些排放指标（也称排放信用）。各大公司之间可以买卖这些排放指标。

  　 美国政府没有告诉这些大电力公司如何减少二氧化硫和氧化氮的排放量，而是只规定了一个量化标准，让市场去决定怎样达到这一标准。这样，在环保局的规划下，排放二氧化硫过多的电力公司只能有几种选择：或者改换成天然气；或者使用排放物较少的新技术；或者向其他电力公司买多余的排放指标。

  　 这种做法使排污较少的电力公司大为受益，他们甚至可以利用出售多余的排放权，来做为使用新技术或更换燃料所需的费用。爱迪生电力公司估计为满足对酸雨的控制标准，该公司将投资74亿美元用于治理，但由于多次出售排放指标，10年后，据公司专家计算，他们的实际花费仅为8.7亿美元。

  　 我国环境标准是环境保护法律体系中的重要组成部分，是环境保护执法和管理工作的技术依据。1973年我国诞生了第一部综合性环境标准———《工作“三废”排放试行标准》。截止1999年9月13日，我国历年共发布并实施的环境标准430项，其中国家标准364项，（包括环境质量标准12项，污染物排放标准81项，环境监测方法标准230项，环境标准样品标准29项，环境基础标准12项），行业标准性质的国家环境保护总局标准66项。

  　 经过20年的努力，我国已经初步形成了具有中国特色的环境保护法律体系，它是中国社会主义法律体系中的一个重要组成部分。

  　 标准是通过特定形式对重复性事物和概念所做的统一规定，有政府机关制定的标准也有民间组织和行业企业制定的标准。目前我国的环境标准主要包括环境质量标准、污染物排放标准、基础标准、方法标准和标准样品标准等五大类。目前我国出版的法规汇编，大都不把标准列入其中；即使列入也大都将法规与标准分开。环境标准法，是指调整因环境标准而发生的社会关系的法律规范的总称；是有关制定、实施、管理环境标准的法规。它包括各种法规中有关环境标准的条文，以及有关环境标准的专门法规。从上述三个概念可知，在我国的标准工作和立法工作中，环境标准与环境法或环境标准法具有如下区别：第一，制定的机关不同。国务院环境保护行政主管部门虽然可以制定有关环境标准的行政规章，但这种行政规章的效力级别处于法规体系中的最低级，并且不得与法律、法规相抵触。第二，制定程序和方式不同。环境标准按制定标准的特定程序制定，编制环境标准的主要人员是环境科学技术专家，制定方式是进行科学技术研究、调查和试验。环境法或环境标准法则按立法方式制定。第三，强制力不同。环境法或环境标准法本身具有强制性，不必依赖环境标准文件给它强制力。环境标准有的属于指导性、推荐性标准，有的属于指令性、强制性标准，并且环境标准的强制性是由法律、法规赋予的。环境标准的制定程序和必须依据的政策，应由环境法或环境标准来规定。例如，美国《1970年大气净化法》第三12条，对美国国家环保局制定大气污染物国家排放标准，规定了如下程序：必须在《1970年大气净化法修正案》生效日以后90天内公布一份大气污染物清单；公布清单之后的180天内公布污染物排放标准草案；在公布草案后30天内举行公众意见听证会；在召开听证会后180天内制定污染物排放标准。环境标准的适用对象和法律效力，应由环境法或环境标准法规定。例如，某项标准是强制性标准还是推荐性标准，某种排污行为是否应由环境法或环境标准法规定。环境标准与有关环境标准的法律规定既环境标准法结合在一起，共同形成环境法体系中一个独立的、特殊的、重要的组成部分。如果没有环境标准法，环境标准就不可能进入环境法体系。如果没有环境标准，环境标准法就是没有内容的、空洞的、无用的法律条文。环境标准虽然不是所有环境法律规范的必要组成部分，但却是环境标准法律规范的必要组成部分。例如，如果没有水温的水质标准，那么《海洋环境保护法》第22条关于“向海域排放含热废水，应当采取措施，保证邻近的渔业水域的水温符合国家水质标准”的规定就是没有内容的、无用的法律条文。

 　 《环境噪声污染防治法》中有许多条款涉及到环境噪声标准的规定，如果没有具体的环境噪声标准这些规定便难以实施。虽然我国已经颁发了一些环境噪声标准，但仍有一些急需的环境噪声标准没有发布。如营业性文化娱乐场所环境噪声排放标准、商业设施环境噪声排放标准等特别是产品环境噪声标准更是严重缺乏，比如高楼层的各种水泵发出的噪声就引发了许多噪声污染纠纷。另外，为了与《环境噪声污染防治法》的规定相协调，有些噪声标准也应加以修改。比如，《城市区域环境噪声标准》中缺乏对居民生活影响较大的低频稳噪声适用同一限值，必然出现许多居民无法正常生活但监测却不超标的现象。

  　 近两年来，国家环保总局相继与国家科技部、国家机械局、国家轻工业局、建设部联合，分别发布了《机动车排气污染防治技术政策》、《草浆造纸废水污染防治技术政策》、《城市生活污水处理及防治技术政策》、《城市垃圾处理及污染防治技术政策》。关于二氧化硫、有毒有害废物等污染防治技术政策正在组织制订中。

  　 纺织行业是我国排放工业废水量较大的部门之一，据不完全统计，每年排放废水量达9亿多吨，为我国工业废水排放量的第六位，其中印染废水排放量占纺织工业废水排放量的80％，是我国排放废水和污染物量较大的行业之一。该技术下策包括总则、清洁生产工艺、废水治理及污染防治、鼓励的生产工艺和技术等内容。它的编制将国家环境保护政策和行业技术发展政策融合在一起，体现了工业污染全过程控制、推行清洁生产和末端治理相结合的原则。传统煤炭开采和利用方式已是世人皆知，由此造成的煤炭资源浪费和环境污染日益突出。煤炭地下气化就是将处于地下的煤炭进行有控制的燃烧，通过对煤的热化学作用产生可燃气体的过程。它集建井、采煤、气化三大工艺为一体，抛弃了庞大笨重的采煤设备和地面气化设备，实现了井下无人无设备生产煤气，变传统的物理采煤为化学采煤，是多学科开发清洁能源和化工原料气的高新技术。经过有关专家的经济评估，新汶矿业集团煤炭地下气化水煤气成本为0.1932元/M3，根根据市场调查情况，水煤气价格可按0.50元/M3计算，该项目在正常年份时，年获利税537万元，利润466万元，投资利率为26.17％，投资回收期为3.8年。由此可见，煤炭地下气化具有投资省、工期短、用人少、效率高、成本低的优点。除供应民用工业外，还可用煤气发电，为化工行业提供原料，进一步发展煤化工产业。如果用来制造氢气、甲醇等高价值燃料和化工产品，可赢得更大的利润。煤炭地下气化技术推广应用，将在一定程度上挽救传统煤炭挖掘业作为“夕阳工业”的颓势，并为它注入“朝阳工业”的生机和活力，使煤炭这一初级能源在发展经济和保护环境的“双赢”选择中再展风采。

 　 北京市环保局的测试结果表明，烟煤制成的型煤硫分为0.69％。所排放的粉尘浓度57mg/m3，SO2浓度365mg/m3.上述指标达到或明显好于北京市1998年最新标准中一类地区标准规定。利用型煤的另一好处是，燃烧后，不是将硫排放出去，而是将其固定下来，实现了环境治理的链式机制。对煤炭中硫的污染防治，不可能单靠生产环节解决。仅从货源上采用优质煤的做法，只能是眼前的应急措施，而且总体效果也很有限。国家应加快高效、低成本烟气脱硫新技术的开发和国产化进程，并对煤中硫的污染防治建立全局性链式机制。